Entre 2012 e 2018 a renúncia fiscal dos Estados cresceu 18%, enquanto a arrecadação do principal tributo estadual atinge apenas 2,2% de crescimento

Predominantemente, o Estado executa políticas públicas por meio do gasto público. Para se financiar, utiliza o sistema tributário, que, por meio de arrecadação, obtém recursos necessários para prover tais gastos. Contudo, também é possível realizar essas políticas públicas por meio do próprio sistema tributário, concedendo isenções ou reduções tributárias ao setor que se deseja atingir. A essa forma de financiar as políticas públicas, dá-se o nome de gastos tributários – Pellegrini (2018)^[1].

Apesar de ser uma prática mundial, os gastos tributários são pouco transparentes. No Brasil, a divulgação da estimativa dos gastos tributários é realizada no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de cada ente federativo, mas não existe uma base de dados que consolide as informações dos entes, tampouco existem muitas análises que saiam do campo Federal e tratem das esferas estaduais e municipais.

A falta de transparência e de avaliação dessas políticas acabam por minar o benefício potencial para a sociedade, gerando externalidades, muitas vezes negativas, e elevando o custo para a administração pública. Assim, faz-se necessário conhecer, no âmbito estadual, o volume dos gastos tributários sobre o Imposto sobre circulação de mercadorias e prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) e tecer algumas considerações a respeito desse imposto como instrumento de política pública.

As renúncias tributárias do ICMS possuem, em sua maioria, uma motivação diferente da tradicional, pois esta é dada pela guerra fiscal. Assim, os estados criam incentivos para aumentar a competitividade da sua região em relação às demais, mas sem avaliar os efetivos impactos de cada medida.

Considerando uma amostra de 19 estados, que concentram cerca de 92% do total que é arrecadado via ICMS, observa-se que as renúncias tributárias do ICMS alcançaram, em 2018, o valor total de R$ 83,1 bilhões de reais^[2]. Em termos relativos ao que de fato foi arrecadado por esses estados, esse volume representa cerca de 18,6% do ICMS destes estados.

Se considerarmos o observado em 2012, segundo levantamento realizado pela Febrafite^[3], estamos falando de um crescimento de 2,2% real do ICMS contra um crescimento real de 15,3% das renúncias. Esses números evidenciam que as renúncias tributárias cresceram em ritmo muito elevado em comparação com o efetivamente arrecadado, o que leva a um aumento do gap entre o arrecadado pelos estados e seu potencial de arrecadação.

Contudo, é importante observar não só o volume agregado renunciado e o efetivamente arrecadado nos estados, como também a distribuição entre estados, comparando o passado com o presente.

A tabela abaixo demonstra o valor da arrecadação do ICMS e a renúncia fiscal associada a este tributo. Observa-se que, para o período analisado, a maior renúncia fiscal, em termos absolutos, foi a do estado de São Paulo. Contudo, outros estados também possuem vultuosos volumes de renúncia fiscal que, quando analisados em termos relativos ao volume total arrecadado, superam o volume de incentivo fiscal concedido pelo estado de São Paulo.

As renúncias fiscais do ICMS são tão expressivas que, em alguns casos, superam 60% de todo o volume de ICMS arrecadado. Mas, o que mais surpreende, além da falta de transparência fiscal, é a falta de avaliação. A inexistência de avaliação desses incentivos acabam por não permitir conhecer os custos versus benefícios das renúncias concedidas.

Assim, a análise mostrou que os gastos tributários do ICMS possuem como motivação a atração/manutenção de empresas em seu território e não uma política pública com uma motivação econômica justificável, transparente e com avaliação prévia de seus efeitos. Dessa forma, a utilização deste instrumento para a guerra fiscal provocou um aumento acelerado dos incentivos fiscais, sem igual contrapartida nos recursos efetivamente arrecadados.

Solucionar essa questão passa pela necessidade de que haja uma reforma tributária que elimine os incentivos a guerra fiscal. Caso isso não ocorra, continuará o esvaziamento da base de incidência do ICMS, seja por questões estruturais da economia, seja por incentivos fiscais concedidos de forma desordenada.

Tabela 1 – Arrecadação e Renúncia Fiscal do ICMS / Em R$ Milhões Constantes

Fonte: Orçamento anual dos estados; Febrafite; Afonso, et al (2014) e CONFAZ. Elaboração Própria.
a)Renúncia de 2018 estimada pelo autor.

^[1] Pellegrini, J. A., Gastos (benefícios) tributários. Instituição Fiscal Independente, Senado Federal. Nota técnica 17. Junho de 2018. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/ifi/pdf/nota-tecnica-no-17-gastos-beneficios-tributarios-jun-2018

^[2] Cumpre destacar que nem todos os entes divulgaram as estimativas de renúncia de receitas, de modo que as análises consideram apenas os estados que possuem informação para os dois anos analisados. Assim, a amostra não consideram os estados do AC, AP, PA, RO, RR, TO, SE e MS.

^[3] Os dados estão disponíveis em: Afonso, J. R. R. A. et al (2014), A renúncia tributária do ICMS no Brasil. Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Documento para Discussão 327. Disponível em: http://www.gefin.net.br/upload/arquivos/cc16dc55ee89adcd858fff1f6b03e818.pdf

*Vilma Pinto é economista pela UERJ, mestre em economia empresarial e finanças pela FGV/EPG, pesquisadora da FGV/IBRE na área de finanças públicas e colaboradora da Febrafite.